미지급용지(미불용지) 실제 케이스를 중심으로

미지급용지(미불용지)란, 국가 등이 토지보상금 지급 후에 도로 등을 개설해야 함에도, 토지보상금 지급없이 도로 등을 개설된 토지를 말합니다.

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미불용지에 대한 대응방안은 다양하고 복잡합니다.

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오늘은, 도시관리계획이나 실시계획이 없는 경우의 미불용지 구제방안과 실제 보상사례를 소개하겠습니다.

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도시관리계획이나 실시계획이 있는 경우에는, 향후 보상계획에 따라 보상금을 주장할 수 있으나

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도시관리계획이나 실시계획이 없는 경우의 미불용지가 문제입니다.

(이 경우에는 보상절차가 예정되어 있지 않으므로, 부당이득반환청구소송(민사소송)을 제기하고 승소하여 임료를 지급받다가 토지보상금을 지급받아야 하는 것이 일반적입니다.)

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오늘은, 부당이득반환청구소송 없이 미불용지 보상신청 및 민원을 통해 토지보상금을 지급받은 사례를 안내하겠습니다.

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1. 민원신청(미불용지 보상신청)

2. 감정평가

3. 보상금 지급

4. 이후의 문제

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1. 민원신청(미불용지 보상신청)

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단순히 미불용지이니 보상해달라는 취지의 민원은 받아들여지기기 어렵습니다.

미불용지의 핵심을 주장하는 것에서 그치는 것이 아니라 부인할 수 없을 정도로 입증해야 합니다.

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미불용지의 입증의 핵심은, (1) 토지보상금 지급이 없음 (2) 국가 등이 무단으로 도로 개설함 (3) 시효취득 문제 입니다.

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과거 항공사진을 통하여 도로가 없는 잡종지가 도로로 개설되었음을 확인할 수 있었습니다.

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항공사진 뿐만 아니라 아래의 사항도 조사해야 합니다.

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- 공적주체의 공공사업 시행여부, 사실상 사도 여부, 보상집행부서, 편입여부, 도로명 및 노폭, 포장 개설여부, 도시계획시설결정내역, 지적고시, 시행인가여부, 도로개설당시 토지의 지목 및 실제 이용상황, 지적분할 및 지목변경사유 및 일자, 도로개설 당시 토지소유자, 보상협의 내역, 인근 토지에 도로보상여부 등

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민원신청을 공개할 수 없으나, 주된 내용은 미불용지를 입증하고, 보상신청한다는 내용입니다. 위 민원 및 보상신청이 받아들여지면 감정평가 후 보상협의요청을 합니다.

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2. 감정평가

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민원이 받아들여져서, 감정평가되었습니다. 시도 미지급용지에 대한 감정평가서라고 기재되어 있음을 확인할 수 있습니다.

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3. 보상금 지급

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보상협의에 응하여 보상금을 수령하게 되면, 보상금 지급대장에 기재됩니다.

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보상금지급대장을 직접 올리수는 없으나, 약2억1천만원을 보상이 지급되었습니다.

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4. 이후의 문제 (부당이득반환청구소송: 임료소송)

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미불용지의 보상금을 지급받았더라도, 보상금 지급없이 불법으로 무단점유한 것이므로 임료 소송, 즉 민사소송으로 부당이득반환청구소송을 제기하여 임료를 지급받을 수도 있습니다.

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국가나 지자체에 대한 채권의 소멸시효는 5년이므로, 20년 이상을 무단점유했더라도 5년간의 임료는 승소판결받아야 지급받을 수 있습니다.

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연 임료는 토지보상금(기초가격)에 기대이율을 곱한 것에 연 필요제경비를 더한 것입니다.

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소송 제기를 원하셔서 협력 법무법인에게 안내하였습니다.

아래에 해당하는 경우에는 주저말고 전문가와 상의하시길 바랍니다.

미불용지, 미지급용지, 미보상토지

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공부상 지목은 대지, 잡, 전, 답 등이나 실제 도로인 경우

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개인소유 토지가 공공도로로 사용 중인 경우

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증여, 상속받은 토지가 도로이나 그 개설경위를 모르는 경우

공부상 지목이 도로이고 실제 도로이더라도 개인 소유의 토지라면 미불용지인지 확인할 필요가 있습니다.

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국가 등의 토지보상이 예정되어 있지 않더라도 미불용지인지 확인하여 보상금을 받을 수도 있습니다.

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※ 미불용지가 보상예정이더라도 반드시 대지로 보상받는 것은 아닙니다. 이미 도로인 토지를 국가 등이 도로포장을 한 경우에는 대지로 보상받지 못합니다.

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※ 미불용지인지, 과거에 도로인지 대지였는지 등을 확인하는 것은 고도의 전문성이 요구되는 것이므로, 개인 토지가 도로인 경우 보상대상인지와 무관하게 미리 알아보시는걸 추천드립니다.

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​추가적으로 미지급용지의 요건과 보상평가 기준에 대해 설명하자면, 일단 미지급용지의 요건에 해당해야 미지급용지로 보상평가됩니다.

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미지급용지 및 그 보상금의 판단은 쉽지 않고, 고도의 전문성을 요구하므로, 아래 글 참고가 되시길 바랍니다.

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미지급용지(구 미불용지)의 요건 및 보상평가 기준

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다. 미지급용지의 요건

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대법원은 미지급용지의 요건으로서

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(1)종전에 시행된 공익사업의 부지여야 하고,

(2)보상금이 지급되지 아니한 토지로,

(3)종전의 공익사업은 적어도 당해 부지에 대하여 보상금이 지급될 필요가 있는 것이어야 하며,

(4)새로운 공익사업에 편입된 토지이어야 한다는 요건을 제시하고 있습니다.

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즉, 미지급용지는 같은 토지에 대하여 둘 이상의 공익사업이 시행되었다는 사실을 전제로 새로운 공익사업이 시행되기까지 종전에 시행된 공익사업에 의한 보상금이 지급되지아니한 토지로 새로운 공익사업시행자가 해당 공익사업 부지에 다시 편입된 종전의 미보상용지에 대한 보상평가를 어떻게 할 것인가의 여부의 문제를 의미하는 것으로, 대법원도 미지급용지의 요건문제는 복수의 공익사업의 시행을 전제로 하여 판단하고 있는 것입니다.

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따라서 아래의 경우에는 미지급용지에 해당되지 않을 가능성이 높습니다.

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① 토지소유자 및 지역주민들의 필요에 따라 공익사업이 아닌 주민자치사업으로 도로포장을 하였거나

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② 이미 자연적으로 하천으로 편입된 후 하천정비공사 등이 시행된 경우,

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③ 택지개발사업으로 도로화된 것이 아니라 자연발생적으로 사실상 도로화된 토지의 경우.

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미지급용지는 일시적 이용상황, 무허가건축물의 부지, 불법형질변경토지, 공법상 개별적 제한을 받는 토지 등과 함께 현황평가원칙의 예외가 되는 것이나,

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다만, 미지급용지의 경우에는 형질변경 자체는 적합한 것으로 불법형질변경은 아니라는 점, 미지급용지에 대한 보상규정은 토지소유자를 보호하기 위한 측면도 분명 존재한다는 점에 비추어 종전 공익사업의 시행으로 현실적 이용상황이 변경됨으로써 오히려 토지가격이 상승하는 경우에는 미지급용지라고 하여도 현실적인 이용상황을 기준으로 보상평가 하는 것이 토지소유자에게 유리할 것입니다.

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라. 미지급용지 보상평가 기준

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미지급용지는 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한 금액으로 보상하여야 하며, 다만 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 알 수 없는 경우에는 편입될 당시의 지목과 인근토지의 이용상황 등을 참착하여 평가합니다.

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미지급용지에 대하여 특별히 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가하도록 한 것은 '적정가격'으로 손실보상을 하여 주려는 데에 그 취지가 있는 것인데, 대법원은 "미보상용지는 용도가 공공사업의 부지로 제한됨으로 인하여 거래가격이 아예 형성되지 못하거나 상당히 감가되는 것이 보통이어서 '적정가격'으로 손실보상을 해주기 위해 종전의 공공사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가하는 것이다"라고 판시하고 있습니다.

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미지급용지의 평가에 있어 종전 공공사업으로 인한 개발이익은 배제되어야 하는데 이를 위해 미지급용지의 비교표준지 선정은 종전 및 해당 공익사업의 시행에 따른 가격의 변동이 포함되지 않은 표준지를 산정하여야 하고,

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주위환경 변동이나 형질변경 등으로 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황과 비슷한 이용상황의 표준지 공시지가가 인근지역 등에 없어서 인근지역의 표준적인 이용상황의 표준지 공시지가를 비교표준지로 선정한 경우에는 그 형질변경 등에 드는 소요되는 비용(환지방식에 따른 사업시행지구 안에 있는 경우에는 환지비율)등을 고려하여야 합니다(토보침 제32조 제4항).

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또한, 종전 공익사업의 편입시점과 새로운 공익사업의 기준시점 사이에 인근지역의 표준적인 이용상황이 변경되었고, 대상토지도 공익사업에 편입되지 않았다면 현실적인 이용상황이 변경되었을 것이 객관적으로 명백한 경우의 미지급용지의 이용상황은 기준시점에서의 인근토지의 표준적인 이용상황을 기준으로 판단하여야 합니다.

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[참고1]

최근 미불용지 또는 미지급용지에 대한 보상 문의가 많아 이에 대해 안내하려는데, 오늘은 다소 자세히 설명하고자 합니다. 경매, 상속, 매매 등으로 현황도로인 토지를 취득하였으므로 이를 단순히 미불용지나 미지급용지로 보고 토지보상을 받을 수 있는지, 보상받기 위한 절차가 무엇인지, 특히 현황도로로 평가되는지 또는 종전 이용상황으로 평가되는지 등에 대해 많이 문의하시는데, 미불용지나 미지급용지는 단순한 개념이 아니므로 이해를 위해 자세히 설명하는 것입니다.

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1. 보상을 기준으로 한 미지급용지(미불용지)의 개념적 분류

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도로의 종류는 다양하나, 보상을 기준으로 분류하면, 개설경위, 개설목적, 가치이전대상토지(화체), 법상·사실상 지배 가능성으로 미보상공도와 미보상의 사실상 공도로 분류할 수 있습니다.

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가. 미보상공도 (통상의 미불용지)

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미보상공도는 도로개설 공공사업에 의한 공공이익을 목적으로 하고, 불특정 토지에 가치가 이전되며 토지소유자가 법률 및 사실상 지배가능성이 없습니다. 결국 미보상공도는 이미 도로개설을 위한 공공사업을 시행했으나 보상금이 지급되지 않은 토지로 공익에 기여할 목적의 도로이며, 도로개설의 이익이 불특정 다수에게 귀속되는 특징이 있고, 해당 토지에 대한 배타적독점적 소유권 행사가 불가능한 토지라 할 수 있습니다. (통상의 미불용지)

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나. 미보상의 사실상 공도

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미보상의 사실상 공도는 사유지상의 자연·관습적 도로에 대해 사실상 점유주체인 공공이 개설한 도로로서, 공공의 이익뿐만 아니라 사익도 일부 포함되며, 불특정 토지뿐만 아니라 특정 지역의 토지에 가치가 이전되며, 토지소유자가 법률상 사실상 지배할 가능성은 없습니다. 미보상의 사실상 공도는 법률절차에 의한 적법한 행정처분을 거치지 않고 국가나 지자체가 이전부터 일반공중의 도로로서 사실상 제공하거나 사유지상에 필요한 공사를 하여 도로의 형태를 갖춘 후 일반 공중의 교통에 제공하는 도로부지를 의미합니다. 자연관습적으로 형성된 도로에 사실상의점유주체로 공공기관이 개설한 도로나 도로개설절차를 거치지 않고 사유지상에 도로를 개설하여 일반공중의 교통에 제공한 경우가 대표적인 예라 할 수 있습니다.

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다. 공통점 및 차이점

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미보상공도나 미보상의 사실상 공도는 성립과정에서 다소 차이가 있지만 모두 수용 또는 매수절차를 거치지 않고, 공공주체의 도로개설 행위를 통해 공익을 위해 제공되고 있는 도로라는 점에서 공통점이 있습니다. 성립과정의 차이는 부당이득반환청구소송과 같은 민사소송에서는 문제될 수 있겠으나, 보상기준에서는 큰 차이가 없어 보이므로, 아래에서 미불용지(미지급용지)의 보상기준에 대해 다시 설명하겠습니다.

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2. 미불용지(미지급용지)의 보상기준

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가. 미불용지의 평가기준(토지보상법 시행규칙 제25조)

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제25조(미지급용지의 평가) ①종전에 시행된 공익사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지(이하 이 조에서 “미지급용지”라 한다)에 대하여는 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다. 다만, 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 알 수 없는 경우에는 편입될 당시의 지목과 인근토지의 이용상황 등을 참작하여 평가한다. <개정 2015. 4. 28.>

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나. 편입될 당시의 이용상황 기준 평가의 취지

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토지보상은 보상당시의 현황을 기준으로 보상하게 되나, 미불용지는 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 보상합니다. 부당하게 이루어진 공공사업의 부지 편입에 대해 현황으로 평가한다면 토지소유자에게 불이익을 강요하는 것이고, 미불용지의 개념은 보상받지 못했다는 사실에 초점이 있으므로, 현황평가의 예외로 보상합니다.

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다. 구체적인 보상기준

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도로사업에 편입될 당시의 이용상황이 대지라면 보상당시 현재 대지를 상정하여 보상하고, 편입이전부터 사도로 사용된 경우에는 사적효용 성격의 도로에 대한 보상평가방법(사도법상 사도 또는 사실상의 사도)에 준하여 보상하는 것이 일반적입니다.

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그러나 종전 도로사업 시행 후 장기간이 경과되어 주변환경 등의 전반적인 변화로 편입당시의 이용상황의 판단이 곤란한 경우에는 당해 토지의 지목변경의 경위, 형상 및 당시 주위토지의 이용상황 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 하며, 편입 당시의 지목과 유사한 인근 토지의 이용상황 등을 참작하여 평가해야 합니다.

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편입당시 토지이용형태	보상당시	평가기준
대지, 전, 답 등	도로	이용형태에 따라 보상
도로		사도 보상 준용
파악 불가능		편입당시 지목과 유사한 인근 토지의 이용상황 참작 보상

예컨대, 1970년대 도로사업에 편입할 당시에는 농경지(전)이었으나, 현재 농경지로 이용 중인 토지가 없고 모두 대지로 이용 중인 경우에는, 농경지로 보상하기는 현실적으로 어려우므로 어려우므로, 편입 당시의 농경지이더라도 인근 농경지가 대지로 변경된 이용상황의 변천과정에 따라 대지로 이용되었을 개연성이 높으므로, 대지로 보상하게 됩니다. 다만, 인근 농경지가 거의 예외 없이 대지로 개발되는 경우에만 인근 토지의 이용상황을 참작하게 되는 것으로, 주변에 농경지로 이용 중인 토지와 대지로 이용 중인 토지가 혼재되어 있다면, 위치, 형상 등을 고려해서 이용상황을 판단해야 할 것입니다.

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3. 마치며

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미불용지 또는 미지급용지(미보상토지)는 공공사업으로 보상금이 지급되지 않은 채 사실상 강제수용된 토지라 할 수 있습니다. 토지소유권의 본질적인 기능은 취득에 이은 사용수익 및 처분인데, 도로가 개설됨으로 인해 사용수익이 사실상 불가능하고, 처분이 가능하더라도 도로인 토지를 매수할 사람이 없으므로 매도에 의한 처분도 사실상 불가능한 제한이 있습니다.

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위와 같은 부당한 행정에 따른 토지 재산권의 침해가 있음에도, 행정기관등은미지급용지나 미불용지에 대해 적극적인 보상을 하지 않는 것이 일반적입니다. 토지소유자가 알아서 민원이나 보상신청을 해야 하고, 편입당시의 이용상황이나, 편입시기, 도로 개설원인 등을 입증하여 미불용지임을 어렵게 확인받아야만 보상하는 것이 현실입니다.

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여전히 하천 또는 도로의 미불용지가 많아 많은 문의가 오는데, 이점에 유의하시어, 정당한 보상을 받으시기 바랍니다. ​​

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[참고2]

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미지급용지(미불용지)의 부당이득반환의 청구

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국가·지방자치단체가 적법한 보상절차를 거치지 아니하고 도로부지를 점유하고 있더라도 당해 토지 소유자의 소유권이 존재하므로 국가 등을 상대로 점유상실에 대한 사용료 청구를 할 수 있습니다.

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이때 사용료에 해당하는 부당이득의 산정 기초가 되는 가격은 편입 당시의 현실적 이용상황에 따라 판단하고 그 사용료는 과거 5년간만 가능합니다.

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법률상 또는 사실상 점용·관리하고 공용되고 있는 미지급된 도로부지에서 발생하고 있습니다.

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도로법 제4조 본문은 "도로를 구성하는 부지, 옹벽, 그 밖의 시설물에 대해서는 사권을 행사할 수 없다"라고 규정하여 원칙적으로 도로부지에서의 사권행사(인도청구)는 제한되고 있으나,

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다만, 도로부지의 소유권자가 제3자에 의해 소유권의 내용인 해당 부지의 사용수익을 방해받고 있다면 임료상당의 부당이득반환청구권 행사는 가능합니다.

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미지급용지의 부당이득의 산정을 위한 기초가액의 감정평가의 방법과 관련하여 대법원은

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원칙적으로 도로인 현황대로 감정평가를 하고 예외적으로 편입될 당시의 현실적 이용상황에 따라 감정평가를 하여야 한다고 판시하고 있으나,

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"지방자치단체가 타인 소유의 토지를 아무런 권원 없이 도로부지로 점유, 사용하고 있는 경우, 토지의 점유자로서의 지방자치단체의 이득 및 토지 소유자의 손해의 범위는 일반적으로 토지가 도로로 편입된 사정을 고려하지 않고 그 편입될 당시의 현실적 이용상황을 토대로 하여 산정한 임대료에서 개발이익을 공제한 금액 상당이라 할 것이다"라고 판시하고 있습니다.

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자신의 토지가 국가지지체 소유가 아니라 개인소유임에도 도로로 이용 중 인경우에는 토지의 사용수익이 제한되고 현황도로이므로 매도가 거의 불가능하고 매도하더라도 낮은가격에 매도할수밖에 없습니다.

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현황 도로인 개인토지의 사용수익 및 보상에 관하여 도움 필요하신 경우

특히 보상신청이나 민원에 대해서는 반드시,

전문가와 상의하시길 추천드립니다.